Demokratipolitik

Demokratipolitik
Studieförbundet Näringsliv och Samhälle Inledning
Vid årsskiftet lägger regeringen fram sin stora demokratiproposition.
Därmed får riksdagen tillfälle att begrunda den svenska folkstyrelsensframtid. De beslut som då kommer att fattas, eller inte fattas, kommeratt få stor betydelse för svensk samhällsutveckling.
Denna skrift vill ge ett bidrag till debatten inför demokratiproposi- tionen. SNS har i en rad olika rapporter låtit forskare analysera detsvenska politiska systemet. De följande sidorna sammanfattar rappor-ternas rekommendationer.
Även om slutsatserna grundas på många forskares förslag vilar denna sammanfattning på mitt eget ansvar. SNS som organisation tarinte ställning till innehållet i publicerade skrifter, så inte heller denna.
SNS, Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, är ett fristående nät- verk av ledande beslutsfattare i privat och offentlig sektor med enga-gemang i svensk samhällsutveckling. Syftet är att skapa underlag förrationella beslut i viktiga samhällsfrågor genom forskning och debatt.
SNS Demokratiråd består av fristående forskare som på SNS uppdrag Demokratiråd
presenterar begrepp, analyser och resultat från undersökningar av de-mokratins normer och funktionssätt. Syftet är att genom årliga rap-porter stimulera till en konstruktiv och saklig debatt kring demokratinsvillkor.
SNS författningsprojekt analyserar konsekvenserna av konstitutionella SNS
författningsprojekt
förändringar. Sverige står inför ett stort antal författningspolitiskahandlingsalternativ. Projektets uppgift är att ge ett systematiskt kun-skapsunderlag för dessa konstitutionella vägval. Forskningsprojektetshuvudfinansiär är Knut och Alice Wallenbergs Stiftelse.
____________________________________________ ___________________________________________ Studieförbundet Näringsliv och Samhälle Sammanfattning
Demokratipolitik går ut på att skapa politiska institutioner som upp- Demokratipolitik
fyller kraven på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft.
Svensk demokrati står i dag inför flera allvarliga problem. Ansvaretligger inte endast hos staten, men det politiska systemet kan förbättrasgenom ett antal demokratipolitiska reformer.
Den offentliga debatten fungerar otillfredsställande. Massmediernas dominans och EU-medlemskapet utarmar den politiska diskussionen.
• Större öppenhet i EU:s beslutsprocess (s. 13) • Vidgade möjligheter till folkinitiativ (s. 17) • Förnyad riksdag som arena för offentlig debatt (s. 18) Det politiska deltagandet sjunker och det finns ett utbrett misstroende Delaktighet
mot EU, partier och politiker.
• Tydligare ansvarsfördelning i det politiska systemet (s. 10) Medborgarnas rättigheter regleras i dag av ett svåröverblickbart sy- Rättigheter
stem av nationell lagstiftning och internationella avtal.
• Avgränsad och stärkt domstolsmakt (s. 24) Bristande maktdelning leder till oklarheter och försvårar insyn och an- Maktdelning
svarsutkrävande.
• Precisering av statens, EU:s och kommunernas uppgifter (s. 10) Det politiska systemet riskerar att handlingsförlamas och behöver in- Robusta institutioner
stitutioner som kan fatta konsistenta och långsiktiga beslut.
• Ändrade regler för regeringsbildning (s. 20) Internationalisering och individualisering kräver omtänkande när det Nya styrelseformer
gäller politikens styrelseformer.
• Reviderad gränsdragning mellan offentlig och privat (s. 26) • Demokrati i europeisk och globala skala (s. 27) Demokratipolitik
Med demokratipolitik avses de överväganden och beslut som påverkar Demokratipolitik
folkstyrelsetankens förverkligande. Demokratipolitikens mål är attskapa politiska institutioner som uppfyller kraven på medborgarstyrel-se, rättsstat och handlingskraft. Ansvaret för demokratipolitiken liggerpå staten, men också på EU, kommuner, landsting, regioner samt fri-villiga organisationer och andra delar av det civila samhället.
På ett mycket allmänt plan råder det enighet om vad demokrati är.
Demokratidebatt
Demokratin är den styrelseform som förverkligar folksuveränitetensidé. Men så snart diskussionen kommer över på ett mer konkret planupphör enigheten.
Under demokratins genombrottstid var den allt överskuggande frå- gan att ersätta det gamla privilegiesamhällets ojämlika maktstrukturmed ett politiskt system baserat på allmän och lika rösträtt samt par-lamentarism. Argumenten för demokrati fick därigenom huvudsakli-gen en negativ karaktär, som en opposition mot orimligheterna i ettsystem baserat på kungamakt samt inskränkt och graderad rösträtt.
Demokratidebatten har haft ett nära samband med den yttre politis- ka utvecklingen. Under rösträttsstriderna runt sekelskiftet stod val-rättsproblem och kvinnornas rättigheter i fokus. Under 1920-talet, dåden nyss vunna demokratin i många europeiska länder hotade att fallasamman, och i åtskilliga fall ersattes av diktatur, ägnades regerings-makten och parlamentarismen särskild uppmärksamhet. De nazistiskaoch fascistiska alternativen till demokratin ledde till att fri- och rättig-heter och minoriteters rättigheter lyftes fram i debatten. De kommu-nistiska folkdemokratiernas inrättande efter andra världskriget och dehårdnande motsättningarna under det kalla kriget motsvarades av ensärskild betoning av den västerländska demokratins beslutsform, isynnerhet fria val, öppen debatt och flerpartikonkurrens.
Välfärdsstatens tillväxt och den offentliga sektorns expansion med- förde att debatten inriktades på den enskilde medborgarens rättighetergentemot det allmänna. Internationalisering, decentralisering och alltfler organiserade särintressen har gjort att debatten särskilt kommit atthandla om nationalstatens roll i förhållande till andra beslutscentra.
Demokratins ideal
I den långa demokratidebatten finns trots allt vissa återkommande te-man. Demokratins idealsamhälle kan sägas bestå av tre huvudelement:medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft.
____________________________________________ ____________________________________________ En översikt över demokratins idévärld ges i David Demokratiutredningens huvudbetänkande En ut- Helds bok Demokratimodeller. Klassiska böcker av hållig demokrati? SOU 2000:1 innehåller rika hänvis- nordiska statsvetare är Herbert Tingstens Demokratins ningar till aktuell demokratidebatt samt en förteckning problem, Alf Ross Varför demokrati? och Jan-Magnus över utredningens egna publikationer.
Janssons Frihet och jämlikhet.
För fler källor, se www.demokratidebatt.nu.
Medborgarstyrelse är uttryck för folksuveränitetens princip. Demo- Medborgarstyrelse
kratin bygger på fri åsiktsbildning, som förutsätter att det ytterst ärmedborgarna själva som avgör vilka frågor som görs till föremål förkollektiva beslut. Medborgarstyrelsen ställer också krav på ett offent-ligt rum för debatt, kritik och upplysning. I demokratins ideal liggerockså att medborgarna skall ha tillgång till effektiva metoder för attdelta i den politiska beslutsprocessen. Medborgarstyrelsen förutsätterockså krav på likabehandling och tolerans.
Rättsstat innebär att den offentliga makten organiseras och utövas på Rättsstat
ett förutsebart sätt. Den enskildes ställning garanteras genom ett sy-stem av fri- och rättigheter. Rättssäkerheten betyder att myndigheternamåste uppfylla krav på saklighet och opartiskhet. Den offentligamakten skall dessutom vara organiserad enligt maktdelningens idé omtydliga mandat och möjlighet till ansvarsutkrävande.
Handlingskraft är det kompletterande krav som gör demokratin effek- Handlingskraft
tiv. Det räcker inte att besluten är folkligt förankrade och är juridisktkorrekta. En demokratisk organisation måste också förfoga över resur-ser, ha beslutskapacitet och besitta förmåga att genomföra sina beslut.
Med flera ideal finns det alltid en risk för målkonflikter. Rättsstatens Dilemman
krav kan exempelvis komma i konflikt med effektiviteten. I självaverket bygger det demokratiska styrelsesättet på en serie dilemman,som endast kan hanteras genom kontinuerlig debatt och dialog.
Men demokratins olika delar kan också stärka varandra. Rättssta- tens styrelse genom generella rättsnormer ger stadga åt folkstyrelsen.
Medborgarförankring underlättar genomförandet av offentliga beslut.
Detta demokratiideal har också kommit till användning i praktisk po- Officiell politik
litik. I själva verket har regering och riksdag formulerat målen för denofficiella förvaltningspolitiken på samma sätt; endast ordvalet skiljersig något. I direktiven till den förvaltningspolitiska kommissionen an-gav regeringen att den offentliga sektorns utformning skall vägledasav kraven på demokrati, rättsstat och effektivitet. Dessa ideal prägladesedan kommissionens arbete och bildade också grund för den propo-sition som sedermera utmynnade i ett riksdagsbeslut.
____________________________________________ ____________________________________________ Denna definition av demokratipolitikens mål har ut- Förvaltningspolitiska kommissionens slutsatser åter- vecklats i flera rapporter från SNS Demokratiråd finns i SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. Betän- (www.sns.se/dr). Den första i serien är Demokrati som kandet innehåller också regeringens direktiv, som dialog (Bo Rothstein m.fl., 1995) och den senaste bygger på tredelningen demokrati, rättsstat och effek- Demokrati utan utland (Olof Petersson m.fl., 2001).
Problem och reformbehov
Problem och
Aktuella granskningar av svensk politik ger en blandad bild. I vissaavseenden fungerar demokratin tämligen väl. Ett internationellt per-spektiv visar exempelvis på betydelsen av offentlighetsprincipen, ettjämförelsevis högt valdeltagande och den relativt starka kvinnorepre-sentationen på politiska poster.
Men det finns också mörka inslag i bilden. Svagheterna när det gäller medborgarstyrelsen handlar framför allt om bristerna i den of-fentliga debatten och medborgarnas delaktighet i politiken. Rättssta-tens problem gäller fri- och rättigheter och maktdelning. Också detpolitiska systemets handlingsförmåga uppvisar klara brister. Eftersomflera av dessa problem dessutom håller på att förvärras står demokra-tipolitiken i dag inför stora reformbehov.
Demokrati förutsätter upplyst förståelse och fri åsiktsbildning. Den of- fentliga debatten fungerar emellertid otillfredsställande.
Makten över dagsdebattens dagordning utövas i stor utsträckning av massmedierna. Mediernas dominans gör att det politiska livetpräglas av journalismens inriktning på förenkling, tillspetsning ochpersonfixering. Demokratin kräver emellertid ett offentlig samtal medstörre plats för saklighet, reflektion och öppen dialog. Riksdagen ochde politiska partierna skulle kunna fungera bättre som forum för sti-mulerande och nydanande samhällsdebatt.
Genom EU-medlemskapet har förberedelsearbetet inför viktiga po- litiska beslut flyttats till anonyma tjänstemannakommittéer. I takt medatt det politiska beslutsfattande flyttar över till den europeiska arenanstiger också behovet av ett gränsöverskridande offentligt samtal.
Språkförbistring och nationellt avgränsade debattkulturer försvårar idag en gemensam, europeisk dialog. Behovet av ett europeiskt offent-ligt rum framstår därför som en av demokratidebattens huvudfrågor.
Även om demokratin inte kräver ett folk i ständigt sammanträde vilar Delaktighet
folkstyrelsen ändå på tanken att medborgarna på ett eller annat sättskall vara delaktiga i de offentliga besluten.
Trots att svenskarnas politiska deltagande internationellt sett allt- jämt ligger på en relativt hög nivå är trenden nedåtgående. Valdelta-gandet sjunker. Antalet partimedlemmar minskar, liksom aktiviteten ietablerade folkrörelser.
Dessutom ökar den politiska ojämlikheten i vissa avseenden. Invå- nare med utländsk bakgrund är mer marginaliserade i dag än för någotårtionde sedan. En del ungdomsgrupper är politiskt sett så gott somhelt utanförstående.
Samtidigt ökar förtroendeklyftan mellan folket och eliterna. Miss- troendet är i dag stort mot partier och politiker. I kretsen av EU:sfemton medlemsstater utmärker sig Sverige som det mest negativa.
Trots en gradvis förstärkning av de medborgerliga fri- och rättigheter- Rättigheter
na, exempelvis genom införlivandet av Europakonventionen i svenskrätt, återstår flera problem.
Äganderätten är grundläggande för en rättsstat, men till följd av politisk oenighet har riksdagen ännu inte lyckats formulera en till-fredsställande grundlagsparagraf. Rättsläget inom detta centrala områ-de är därför oklart.
Offentlighetsprincipen ger svenskarna rätt att ta del av myndighe- ternas handlingar. EU-medlemskapet innebar i detta avseende ingenförstärkning, utan riskerar tvärtom att urholka en hörnsten i densvenska folkstyrelsen.
Medborgarnas rättigheter bestäms i dag av ett svåröverblickbart sy- stem av nationell lagstiftning, europeiska konventioner och internatio-nella deklararationer. EU:s nya rättighetsstadga har ännu så länge enoklar ställning.
Maktdelning är en av det svenska styrelseskickets svaga punkter. Sve- Maktdelning
rige har aldrig kommit att utveckla ett genomtänkt system av åtskildabefogenheter och tydlig ansvarsfördelning. I stället har en pragmatisk,ofta informell, arbetsfördelning präglat den offentliga makten. Syste-mets nackdelar i form av komplexitet, oklarhet och bristande insynpåkallar i dag en omvärdering och förändring i riktning mot tydligaremaktdelning.
Maktdelning i höjdled handlar om förhållandet mellan kommuner, landsting, regioner, staten och Europeiska unionen. Sättet att organise-ra förhållandet mellan de olika nivåerna i den offentliga sektorn haravgörande betydelse för väljarens möjligheter att utkräva ansvar. Lä-get i dag kännetecknas av en långtgående oklarhet, inte minst när detgäller förhållandet mellan staten och de lokala självstyrelseorganen.
Samma ovisshet gäller i långa stycken också relationerna mellan EUoch medlemsstaterna.
Maktdelning i sidled avser det inbördes förhållandet mellan de oli- ka grenarna av statsmakten. Förhållandet mellan juridik och politikkan klargöras genom en bättre ansvarsfördelning mellan domstolaroch folkvalda organ. Trots att den statliga revisionen nyligen omorga-niserats behöver granskningsmakten ytterligare förstärkas.
Det politiska systemets handlingsförmåga sätts på prov i tider av eko- Robusta institutioner
nomisk nedgång och kris. De offentliga finanserna är alltjämt känsligaför inkomstminskningar. Regeringsmakten är försvagad efter tjugo årav minoritetsregeringar. Dagens komplexa förvaltningsorganisationhar visat sig svår att kontrollera och styra.
Dagens stora samhällsomvandlingar, inte minst internationalisering Nya styrelseformer
och individualisering, leder till omtänkande även när det gäller detpolitiska systemet. Gränsdragningen mellan offentlig och privat sättsifråga. Morgondagens demokrati kan komma att förverkligas genomdelvis nya styrelseformer.
Ansvar och instrument
Ansvar och instru
Demokratipolitik varken kan eller bör vara enbart statens ansvar. Åt-skilliga av svagheterna i den politiska processerna hänger sammanmed faktorer som ligger utanför statens kontroll.
Organisationer
Betydelsen av livaktiga organisationer har påvisats i många undersök-ningar. Samhällen med nätverk av frivilligt samarbete utvecklar för-troende och tillit. Det är framför allt problemen med utanförskap ochbristande delaktighet som i dag ger organisationerna en viktig uppgifti ansträngningarna att stärka folkstyrelsen.
Den representativa demokratin förutsätter någon form av politiska Politiska partier
partier. Partierna har den viktiga uppgiften att ta politiskt helhetsan-svar. Flera av dagens demokratiproblem påkallar aktiva insatser frånpartiernas sida. Partierna har ett stort ansvar för dagens problem meddebatt och delaktighet, men också för att åstadkomma reformer medsikte på mer robusta institutioner.
Massmedier
Det är ytterst massmedierna själva som definierar sin egen roll i folk-styrelsen. Nöjer man sig med att förse allmänheten med ytlig förströ-else kommer det att behövas alternativa kommunikationsmedel för attupprätthålla demokratins samtal. Men om television, radio och presspåtar sig en mer ambitiös samhällsroll ställs stora krav för att skapadet offentliga rum som ger förutsättningar för upplyst förståelse.
Det är inte enbart enskilda individer utan även företag som tilldelas Företag
rättigheter och skyldigheter. Företagens samhällsansvar tar sig uttrycki interna handlingsprogram och uppförandekoder. Ett nyckelord i da-gens internationella debatt är corporate citizenship.
Även om varje enskild medborgare har förpliktelser för den demokra- Debattörer
tiska samfällighetens fortlevnad vilar ansvaret särskilt tungt på demsom aktivt deltar i det offentliga samtalet. Det gäller inte minst demsom regelbundet och yrkesmässigt bidrar till debatten. Förtroendeval-da, forskare, författare, konstnärer och andra formar begrepp och för-ståelseramar för samtalet om demokratins framtid.
Den lokala självstyrelsens idé innebär att kommuner, landsting och Kommuner
regioner, inom vissa bestämda ramar, självständigt kan utveckla sinaegna styrelseformer. Den lokala demokratins kvalitet avgörs av sam-ma grundelement som för den nationellt baserade folkstyrelsen.
Kommunerna har därmed ansvar för att utveckla debatt, delaktighet,rättigheter, maktdelning, robusta institutioner och nya styrelseformer.
I och med att en allt större del av den offentliga makten överförts till instanser utanför landets gränser har folkstyrelsen fått globala och eu-ropeiska dimensioner. Svensk demokratipolitik avgörs i hög grad avhur EU:s framtid kommer att utformas.
Trots betydelsen av det civila samhället, kommuner och internatio- Statens roll
nella organisationer återstår det faktum att staten har en huvudroll närdet gäller utformningen av svensk demokratipolitik. De beslut somfattas av regering och riksdag har avgörande betydelse för folkstyrel-sens framtid.
Staten har flera olika styrinstrument till sitt förfogande. Först och främst kan staten ingripa genom direkt reglering av det politiska sy-stemet. Därtill kommer att beslut inom åtskilliga områden av den of-fentliga politiken får indirekta effekter för folkstyrelsens gestaltning.
Slutligen påverkar statens agerande andra delar av samhället och där-med demokratins förverkligande.
Författningspolitik, strävan att förbättra konstitutionen, är en del av Författningspolitik
det långa samtalet om det goda samhället. Författningspolitik byggeridealt på ett rationellt samtal som är öppet för kritik och lärdomar avpraktiska erfarenheter. En kontinuerlig och kvalificerad debatt i kon-stitutionella frågor är ett demokratiskt hälsotecken.
I själva verket uppvisar den faktiskt förda författningspolitiken sto- ra brister. Konstitutionella frågor flyter ofta samman med vardagspo-litikens kortsiktiga taktikspel. Ståndpunkterna i författningsfrågorbrukar ofta vara nedslående förutsägbara. Små partier vill ha valsättsom gynnar småpartier, medan majoritetsvalsystemets anhängare bru-kar återfinnas bland stora partier. Regeringsbärande partier vill stärkaden verkställande makten, medan oppositionspartier förespråkar dom-stolskontroll och andra institutioner som nedsätter majoritetens hand-lingsförmåga.
Många politiska beslut får konsekvenser för demokratins funktions- Politiska beslut
sätt. Välfärdssystemens utformning bestämmer individens möjlighetatt påverka sin situation och att söka rättelse. Utbildningspolitikenformar förutsättningarna för skolornas möjligheter att träna eleverna idemokratiska tänkesätt och arbetsformer. Mediepolitiken har betydel-se för mångfald och kvalitet i det offentliga rummet. Offentliga beslutkan också öppna och stänga dörrar för organiserade särintressens in-flytande. Jämställdhetspolitik och antidiskrimineringslagstiftning kanha stor betydelse för enskilda individers rättigheter. Exemplen kundemångfaldigas.
Staten kan också påverka samhällsutvecklingen på mer indirekta vä- Möjliggörande
gar. Vad som i internationell litteratur brukar sammanfattas som en förändring från government till governance innebär att direkta styr-ningsmetoder ersätts av indirekta.
Staten kan genom förhandlingar, kontrakt och partnerskap samver- ka med näringslivet, det civila samhället och lokala självstyrelseorgan.
En partiell delegering av myndighetsuppgifter riskerar visserligen attleda till oklara ansvarsförhållanden. Men en möjliggörande politik kanockså leda till en tydligare gränsdragning mellan den offentliga ochden privata sektorn.
Flernivådemokrati
Demokratipolitiken står inför ett stort, inledande vägval. Frågan ärinom vilken eller vilka samfälligheter som demokratiprincipen skallvara rådande. En möjlighet är att begränsa demokratin till den statliganivån. Riksdagsmajoriteten skulle därmed bli allenarådande.
En sådan extremt monolitisk demokratimodell är emellertid inte förenlig med lokal självstyrelse och demokratiska styrelseformer påeuropeisk nivå. Ett system med maktdelning i höjdled innebär attfolkviljan förverkligas parallellt inom flera territoriella enheter. Fler-nivådemokrati betyder att medborgaren kan uttrycka sin vilja genomett antal olika valsedlar.
Flernivådemokratin kan organiseras på många skilda sätt, men man Grundkrav
kan formulera fyra grundkrav.
• Demokratin fordrar tydligt definierade enheter inom vilka medbor- garna kan utöva sitt självbestämmande.
• Beslutsenheterna måste vara tillräckligt handlingskraftiga.
• Kravet på specialisering och ansvarsfördelning förutsätter en poli- tisk organisation med flera territoriella nivåer.
• En organisation med flera olika beslutsnivåer kräver samordning Definiera statens
Dagens politiska debatt kretsar i mycket kring vad EU skall göra och vilken makt som kommuner och regioner skall ha. Dessa problembottnar egentligen i en grundläggande oklarhet, nämligen vilken upp-gift som staten skall ha. Inom många politiska områden råder en både-och-delegering. Staten har överlåtit ansvar till än EU, än de lokalasjälvstyrelseorganen, men vill ofta själv ha kvar sista ordet. De oklarabefogenheterna gör det svårt för väljaren att på valdagen utkräva an-svar. Demokratipolitiken måste därför börja med att definiera statensuppgift.
Bestäm vad EU
Flernivådemokratins problem har inte minst aktualiserats av EU- skall göra
medlemskapet. Toppmötet i Nice konstaterade att unionen lider avoklarheter när det gäller uppgiftsfördelningen. Frågan är nu hur manskall upprätta och övervaka en mer exakt avgränsning av Europeiskaunionens och medlemsstaternas behörigheter, så att subsidiaritetsprin-cipen återspeglas. Svensk demokratipolitik måste därför komma tilluttryck i en bestämd uppfattning om EU:s framtid.
Den kommunala självstyrelsens gränser har i dag gummibandets ka- Grundlagsreglera
den kommunala
raktär. Om inte kommunerna skall reduceras till lokala förvaltningsor- självstyrelsen
gan för statliga beslut måste kommunernas få ökad makt inom de om-råden där lokala variationer accepteras. Grundlagens paragraf om denkommunala självstyrelsen måste förtydligas.
Kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att sä- Rättsskydd för den
kerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de kommunala själv-
principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen styrelsen
eller den nationella lagstiftningen. Denna mening är ett direkt citatfrån Europarådets konvention om lokal självstyrelse. Sverige har un-dertecknat konventionen, men uppfyller inte kravet på rättsskydd förden kommunala självstyrelsen. Tvister om kompetensen mellan statoch kommun måste avgöras av en oberoende rättslig instans.
På de områden där staten i allt väsentligt bestämmer det offentliga Statlig finansiering
åtagandets omfattning och nivå bör finansieringsansvaret överföras av statliga åtagan-
från kommunerna till staten. Oavsett om produktionen sker i offentlig eller privat regi finns det behov av stärkt granskningen av producen-terna. Kommunerna kan ges möjligt att tilläggsfinansiera på de områ-den där en lokal majoritet önskar detta. Syftena är att låta makt ochansvar följas åt samt att minska behovet av mellankommunal utjäm-ning.
Antingen bör kommunerna fritt bestämma över utdebiteringen eller så Kommunal finans-
bör staten införa ett permanent skattetak med utrymme för en fri sek- tor. På sikt kan kommunerna själva få bestämma över valet av skatte-bas. För att markera den lokala självstyrelsen kan kommunerna självaansvara för uppbörden av kommunalskatten.
Regionernas växande makt håller på att förändra Sveriges konstitutio- Antingen demo-
nella system. Konsekvenserna blir särskilt stora i ett land med omfat- kratiska regioner
tande offentlig sektor och den offentliga verksamheten i huvudsak eller inga alls
förlagd till lokala och regionala självstyrelseorgan. Det är ett nedslå-ende faktum att de hittills prövade regionmodellerna visat sig ha bety-dande brister från demokratisynpunkt. Aktuella undersökningar visaratt regionförsöken inte uppfyller grundläggande demokratikrav.
I stället för att omdefiniera demokratin återstår två alternativ. En möjlighet är att utveckla den regionala demokratin på allvar. Denandra lösningen är att avveckla regioner och landsting som självstän-dig organisationsnivå.
Uppgiftsfördelningen i en flernivådemokrati bör vara sådan att med- Uppgiftsfördelning i
borgarna säkras inflytande över det offentliga systemet. Fördelningen medborgarperspektiv
av uppgifter mellan de administrativa nivåerna skall baseras så attvarje nivå har sin egen väldefinierade uppgiftsportfölj för att säkra en-kelhet och överskådlighet. Det bör råda samstämmighet mellan upp-giftsansvar och finansiering.
____________________________________________ ____________________________________________ Om grundkraven för en flernivådemokrati, se Robert Flertalet förslag om ändrade relationer mellan staten Dahl och Robert Tufte Size and Democracy och Olof och kommunerna återfinns i Ekonomirådets rapport 2000 Politisk makt med oklart ansvar.
Nytt grundfördrag för EU
Europeiska unionen regleras i dag av ett virrvarr av fördrag, protokoll Otydligt
och förklaringar. Försöken att skapa ett begripligt och sammanfattan- regelsystem
de regelverk har hittills misslyckats. Det krävs juridisk fackkunskap för EU i dag
för att tolka dagens svårtillgängliga paragrafmassa.
Därmed uppfyller inte EU ett huvudkrav på en demokratisk organi- sation, nämligen att dess grunder skall vara förståeliga för medlem-marna. Men i dag finns förväntningar att EU skall vila på demokratisklegitimitet. Det är först då som den enskilde medborgaren kan ta delav och förstå de regler som styr unionen.
I praktiken har EU redan nu en konstitution. Summan av alla för- dragsbestämmelser och EG-domstolens uttolkning av gemenskapsrät-ten bildar ett system av rättsregler som bär stora likheter med ett landsförfattning. Ett stort problem är emellertid att denna de facto-konstitution inte existerar i form av ett tydligt och enhetligt dokument.
Ett annat problem är att det regelsystem som ligger till grund för dagens EU är ofullständigt. Betydelsefulla aspekter av unionen lämnasoreglerade. Hit hör så viktiga frågor som uppdelningen av befogenhe-ter mellan EU och medlemsländerna samt den närmare rollfördelning-en mellan EU:s institutioner.
EU behöver en konstitution bestående av ett koncist grundfördrag.
En författning
Syftet är att skapa en konstitutionell hierarki av rättsregler som kan er- sätta den svåröverskådliga ansamlingen av traktater, direktiv, förord-ningar och andra rättsakter.
Grundfördraget bör beskriva medborgarnas rättigheter; den rättig- hetsstadga som proklamerades vid Nice-mötet 2000 kan här finna sinplats. En annan viktig del av ett grundfördrag är en uppdelning mellanEU:s och medlemsstaternas befogenheter. Sist, men inte minst, ärsyftet med ett grundfördrag att bestämma vad EU:s olika organ skallgöra.
EU-samarbetet kan konstrueras så att det förenar gemenskap och Gemensam grund
flexibilitet. De politiska åtaganden som är obligatoriska för alla EU- och öppna partner-
skap
medlemmar bör bilda en gemensam grund med betydande inslag avöverstatligt beslutsfattande. Dessutom kan EU även medge frivilligtmellanstatligt samarbete mellan grupper av EU-länder på andra poli-tiska områden, så kallade öppna partnerskap. Syftet är att tillgodosekravet på stabilt samarbete inom EU:s kärnområde utan att för denskull förhindra initiativ på andra områden.
Detta förslag skiljer sig från en del andra idéer om flexibel integra- tion, som innebär att en liten grupp av kärnländer skulle fördjupa sittsamarbete genom att lämna övriga medlemmar efter sig. Öppna part-nerskap innebär tvärtom att EU:s centrala mål vilar på en gemensamgrund som delas av samtliga medlemsländer.
För att minska avståndet mellan medborgare och beslutsfattare bör Stärk Europa-
parlamentet få mer att säga till om. Parlamentets medbeslutanderätt, parlamentet
med ministerrådet, bör därför utvidgas till fler områden inom EU:sgrundfördrag. Ett gemensamt valsystem för alla EU-länder bör skapas,där proportionalitet på EU-nivå befrämjar uppkomsten av alleuropeis-ka partier. Syftet är att åstadkomma lagstiftande institutioner i form avett tvåkammarsystem med ministerrådet som senat och det nuvarandeEuropaparlamentet som representanthus.
EU behöver en skarpare gräns mellan regeringsmakt och förvaltning.
Omvandla
Kommissionens roll bör därför renodlas till en styrande makt under kommissionen
politiskt ansvar. Antingen bör parlamentet få möjlighet att genom av- till en regering
sätta enskilda kommissionärer genom misstroendeförklaring (parla-mentarism), eller också bör kommissionens ordförande väljas direktav folket (presidentstyre). Syftet är att minska det demokratiska un-derskottet genom att skapa klara mekanismer för att utkräva politisktansvar.
Offentlighetsprincipen måste få full tillämpning i hela unionen. En Öppna EU:s
viktig del av offentlighetsprincipen är envars rätt att få ta del av of- beslutsprocess
fentliga handlingar. Offentlighetsprincipen innefattar också meddelar-frihet för tjänstemän.
Från demokratisynpunkt är det anmärkningsvärt att det högsta lag- stiftande organet inom EU sammanträder utanför allmänhetens insyn.
De slutna rådssammanträdena bör ersättas av öppna senatsmöten.
Den interna granskningen av EU-organen bör förbättras. Europapar- Skärp granskningen
lamentet måste få ett större ansvar för den politiska granskningen av av EU-organen
EU:s verksamhet, vilket fordrar större egna utredningsresurser. Revi-sionsrätten spelar redan en viktig roll som oberoende granskningsor-gan i de europeiska medborgarnas tjänst, men sanktionsmekanismernabehöver stärkas.
Debatten om EU:s konstitutionella framtid ställer därmed frågan om Folkomröstning
unionens legitimitet på sin spets. Från demokratisynpunkt borde detvara Europas medborgare som ytterst besitter den författningsgivandemakten.
En folkomröstning om ett nytt grundfördrag kunde genomföras på en och samma dag enligt principen en medborgare, en röst inom helaunionen, eventuellt även i kandidatländerna. Det skulle därmed intebli enskilda länder som avgör, utan majoriteten av medborgarna i uni-onen som helhet.
____________________________________________ ____________________________________________ En bakgrund till debatten om ett grundfördrag för EU Flera av förslagen om EU-reformer finns i Ekonomi- ges i dokumentsamlingen Europas författning och på rådets rapport 2000. Folkomröstning föreslogs av webbplatsen www.const.sns.se/europa.
Ny grundlag för Sverige
Med konstitution avses en samling rättsregler som anger hur en poli- Normerande
tisk samfällighet skall styras. Det finns två principiellt olika typer av eller beskrivande
konstitution
konstitution: normerande och beskrivande.
En normerande konstitution svarar på frågan hur det bör vara. En sådan konstitution innehåller de grundläggande principerna för ettlands styrelseskick. En normerande konstitution befinner sig överst ien hierarki av rättsnormer. Konstitutionen är överordnad annan lag-stiftning och därmed bindande för lagstiftaren.
En beskrivande konstitution svarar på frågan hur det är. En sådan konstitution är således liktydig med ett lands styrelseskick. Författ-ningen får därmed ofta formen av en detaljerad förteckning, en sam-ling av praxis som är föga bindande för lagstiftaren. Skillnaden mellankonstitution och övrig lag blir därmed ringa.
Visserligen innehåller de svenska grundlagarna en del principstadgan- Sverige har en
den, men de förses ofta med beskrivningar av undantag, inskränkning- i huvudsak
beskrivande
ar och tillämpningar. Sveriges konstitution måste karaktäriseras som i konstitution
Jämfört med andra demokratiers författningar framstår den svenska grundlagstiftningen som utförlig och detaljerad. Det är framför allt detfaktum att Sverige har fyra lagar med grundlagsstatus som ökar text-mängden.
Regeringsformens andra kapitel innehåller en katalog över fri- och Principer med
inskränkningar
rättigheter. Utformningen skiljer sig från en normerande konstitution,som inskränker sig till att fastslå huvudprinciper. Den svenska reger-ingsformen stadgar inte endast en allmän rättighet, utan beskriver ock-så hur denna rättighet kan inskränkas genom annan lagstiftning. Kon-stitutionen förlorar därmed en del av sin normerande kraft.
Oförpliktande för
Den svenska grundlagen uppfattas sällan som ett hinder för riksdagens lagstiftaren
lagstiftning. Om man i ett konkret fall finner att ett lagförslag står ikonflikt med grundlagen är den spontana reaktionen snarast att ändragrundlagen än att överge lagförslaget.
Det är riksdagen som avgör om ett lagförslag strider mot författ- ningen. Lagrådets yttrande är varken obligatoriskt eller bindande.
Även om de politiska partierna i allmänhet eftersträvar breda överens- Täta ändringar
kommelser i författningspolitiska frågor är det formellt sett tämligenenkelt att ändra svensk grundlag. Huvudregeln är att grundlagsänd-ringar fattas genom två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggan-de val. Besluten fordrar endast enkel majoritet.
Erfarenheten visar att de svenska grundlagarna ändras relativt ofta.
Sedan tillkomsten 1974 har 45 procent av regeringsformens paragrafervarit föremål för ändringsbeslut.
Sverige har en konstitution som, av historiska orsaker, främst har be- Ny grundlag
skrivande karaktär. Svensk författningspolitik står inför ett strategisktvägval. Vill Sverige ha en konstitution som har normerande karaktär? Handlingsalternativen är tre. Det första är status quo. Icke-beslut, att inte göra några förändringar, är också ett val som bör bedömas påsamma grunder som valet att gå till aktiv handling. Valet att förändrakan ta två vägar. Den ena är de partiella reformernas väg inom ramenför dagens grundlagar. Det skulle sannolikt snart visa sig att de parti-ella reformernas väg leder till så stora förändringar att systematikenoch överskådligheten skulle gå förlorad. En normerande konstitutionkräver tydliga och precisa formuleringar. Därmed återstår genomgri-pande förändring, som skulle utmynna i en ny grundlag.
En ny grundlag skulle innehålla tydligare konstitutionella principer.
Tydligare
Regeringsformens första kapitel innehåller redan nu vissa målsätt- principer
ningsstadganden. Några av dessa kunde omformuleras i preciserandesyfte; exempel härpå är rättsstatsprincipen och stadgandet om lokalsjälvstyrelse. Andra principer kunde tilläggas, exempelvis maktdel-ningsprincipen. Statens förhållande till det internationella samarbetetkunde i detta sammanhang också preciseras.
Den nuvarande rättighetskatalogen i regeringsformens andra kapitel Omredigerad
innehåller såväl huvudprinciper som undantag och begränsningar. En rättighetskatalog
renodling skulle innebära att grundlagen endast fastslår rättigheternashuvudinnehåll.
Om konstitutionen skall vara normerande måste det finnas institutio- Förstärkt konstitu-
naliserade procedurer för att tillse att konstitutionen efterlevs. Det tionell kontroll
finns flera tänkbara metoder, men en författningsdomstol vore en na-turlig lösning. Domstolarnas och myndigheternas lagprövningsrätt be-höver preciseras; uppenbarhetskravet kunde exempelvis avskaffas.
Rättsväsendets ställning förtjänar ett eget kapitel i regeringsformen.
En grundlagsrevision skulle inte minst ha syftet att rensa ut den rela- Utrensning av
tivt stora mängden av detaljerade föreskrifter och överföra dessa till detaljregler
En kortfattad grundlag skulle behöva kompletteras med mer detal- jerade bestämmelser. En möjlighet vore att samla dessa i ett antal kon-stitutionella stadgar, vilka kunde få en ställning mellan grundlag ochvanlig lag. Konstitutionella stadgar skulle kräva kvalificerad majoritetför att ändras.
För att också formellt markera att konstitutionella förändringar kräver Ändrad ändrings-
breda överenskommelser kunde grundlagsändringar i fortsättningen kräva två likalydande beslut, alltjämt med mellanliggande val, medkvalificerad, exempelvis två tredjedels, majoritet.
Valsystem
Fria, hemliga och direkta val är grundläggande för den representativa Flera krav på
demokratin. I praktiken kan valsystem utformas på många skilda sätt.
valsystemet
Inget valsystem är perfekt. Forskningen har påvisat fördelar och nack-delar med olika valmetoder. Men valet av valsystem är ingalundagodtyckligt. Sättet att ordna de allmänna valen har stora konsekvenserför det politiska systemets funktionssätt.
Varje valsystem kan bedömas mot bakgrund av demokratins all- männa ideal. Ett grundläggande krav är medborgarstyrelse. Vid valtill-fället skall den enskilde väljaren ha möjlighet att fälla ett betyg överdem som innehaft makten under valperioden och ge ett mandat till denytillträdande representanterna. Ett annat krav är att valmetoden skallvara rättvis och minimera riskerna för valfusk och andra otillbörligaintrång i den demokratiska processen. Valproceduren skall vara för-ståelig och uppfattas som legitim. Slutligen skall valsystemet vara för-enligt med kravet på handlingskraft. Valen skall ordnas så att de för-troendevalda har möjlighet att effektuera väljarnas vilja.
Dagens svenska system brister i två grundläggande avseenden. Det Dagens system
försvårar väljarnas möjligheter att ställa regeringen till ansvar och det har stora brister
nedsätter regeringens handlingsförmåga.
Sedan det nuvarande valsystemet infördes har svensk politik kän- netecknats av ett fragmenterat partisystem och svaga minoritetsrege-ringar. Även om även andra faktorer har bidragit till det politiskalandskapets förändringar spelar valsystemet otvivelaktigt en viktigroll.
Sambandet mellan valsystem och partistruktur är väldokumenterat i statsvetenskaplig forskning. Proportionella valsystem tenderar att ledatill ett mer uppsplittrat partiväsende. En effekt är rent mekanisk: detproportionella valsättets lägre tröskel gör det lättare för små partier attkomma in i parlamentet. Men man kan inte bortse från att det ocksåfinns en dynamisk effekt. Eftersom ett fragmenterat parlament gör detsvårare att bilda regering stiger väljarnas missnöje och därmed derasbenägenhet att pröva nya alternativ. Valsystemet kan därmed förstärkatendensen till väljarrörlighet och partisplittring.
Svårigheten att bilda regering framstår som ett av det svenska val- systemets främsta effekter. Systemets svaghet gör sig framför allt på-mint i tider av ekonomisk kris. Frånvaron av robusta institutionerhämmar då det politiska systemets handlingsförmåga. Återgången tillfyraåriga mandatperioder var visserligen en viktig partiell reform, menflera av systemets svagheter består. Efter trettio års erfarenheter av ettextremt proportionellt och instabilt system har frågan om valmetodensutformning nu åter hamnat på demokratipolitikens dagordning.
____________________________________________ ____________________________________________ För en aktuell analys av valsystemet, se Morgan Jo- Inom SNS författningsprojekt pågår flera undersök- hanssons artikel i Tiden 2000.
ningar om valsystemet; se vidare webbplatsen Valsystemet diskuteras i Demokratirådets rapporter 1996 och 1999 samt i Ekonomirådets rapport 2000.
En möjlighet vore att ersätta dagens proportionella valsätt med ett Majoritetsvalsystem
renodlat majoritetsvalsystem i enmansvalkretsar. Fördelen skulle vara är ett alternativ
att väljarnas dom på valdagen skulle få en mer direkt och omedelbareffekt på regeringsbildningen. Valvinden ger ett tydligare utslag iparlamentets sammansättning. Den politiska debatten koncentreras tillhuvudalternativen. Oppositionen blir mer funktionsduglig.
Men majoritetsvalsystemet har också kända nackdelar. Parlamen- tets representativitet blir sämre. Partier som representerar minoriteterfår svårare att hävda sig. De höga trösklarna mot nya partier konserve-rar den existerande partistrukturen. Regionala särintressen uppmunt-ras. Valdeltagandet blir lägre, särskilt i valkretsar där minoriteten ärchanslös.
Alternativet till majoritetsval är förändringar inom ramen för det pro- Förändringar i det
portionella valsättet. En minskad partisplittring, och därmed ökad san- proportionella
nolikhet för majoritetsregeringar, skulle kunna åstadkommas genom valsystemet
en serie delreformer. De 39 utjämningsmandaten kan avskaffas. Denuvarande 29 valkretsarna kan utökas till antalet och därmed rymmafärre valda ledamöter än i dag. Fyraprocentsspärren kan höjas.
Visserligen har den enskilde väljaren numera fått ökade möjligheter Obligatoriskt
att påverka vem som blir invald, men det nuvarande personvalet är en personval
halvmesyr. Alternativet till en återgång till det gamla partidomineradesystemet är ett obligatoriskt personval av exempelvis finländsk mo-dell. Med majoritetsval i enmansvalkretsar skulle valet av parti bliidentiskt med valet av person.
Betydelsen av gemensam valdag förefaller överskattad. Det finns inga Gemensam
säkra belägg för att svensk demokrati har försämrats genom systemet med val till riksdagen, landstingen och kommunerna vid samma till-fälle. Utrymmet för lokala frågor förefaller stort och många väljare görseparata val. Därför finns det knappast skäl att frångå den gemen-samma valdagen.
Så länge inte tillräckligt många medborgare frivilligt ansluter sig är de Partifinansiering
politiska partiernas finansiering är ett svårlöst problem. I många län-der har partifinansieringen lett till politiska skandaler. De svenskapartierna får betydande stöd från skattemedel. Problemet är att parti-stödet inte åtföljs av tydliga regler och ordentlig kontroll. Om intepartierna själva skärper reglerna är lagstiftning ett alternativ.
Folkomröstningar kan inte ersätta, men väl komplettera den represen- Folkinitiativ
tativa demokratin. I dag är möjligheterna små och de lokala initiativenstoppas ofta av kommunfullmäktige. Den politiska debatten skulle vi-taliseras av fler folkinitiativ, både på lokal och nationell nivå, så små-ningom kanske till och med i europeisk skala.
Riksdagen
Parlamentarismen tilldelar riksdagen en viktig funktion i den politiska Debatt och
beslutsprocessen. Som lagstiftande organ har riksdagen ansvaret för granskning
att genom debatt och granskning se till att kunskapsunderlag och kva-litetssäkring är tillfredsställande. Inför nya politiska beslut har riksda-gen en framåtblickande uppgift. För att kunna hålla regeringen ansva-rig har riksdagen också en tillbakablickande uppgift genom att skaffainformation om hur besluten genomförts.
Riksdagen fyller i dag knappast sin debatterande och granskande upp- Riksdagens
förnyelse
gift. Debattsidor och soffprogram har i mycket tagit över som arenorför den politiska debatten. Riksdagsarbetet belamras av småfrågor. Denationella parlamenten riskerar att hamna i europeiseringens bakvat-ten.
Åtskilliga av dessa problem är självförvållade. En viktig del av svensk demokratipolitik kommer att bestämmas av riksdagens egenförmåga till förnyelse.
I jämförelse med andra demokratier av liknande befolkningsstorlek Halverad
storlek
har Sverige ett ovanligt stort parlament. En minskning skulle leda tillbättre koncentration kring riksdagens huvudfrågor. Andra länders er-farenheter pekar på att riksdagens skulle kunna fylla sin uppgift medungefär halva antalet ledamöter.
Införandet av enkammarsystemet framstår i trettio års perspektiv som Tvåkammar-
ett misstag. Avskaffandet av tvåkammarsystemets balanserande ele- ment ökade instabiliteten i det politiska systemet och minskade demo-kratins förmåga att fatta genomtänkta och långsiktiga beslut.
Det finns flera argument för ett tvåkammarsystem. Det ger utrym- me för en mer varierad representation och inför ett element av politiskmaktdelning. En extra kammare tillför speciell kompetens till lagstift-ningsarbetet, skapar ett forum för friare och mer obunden reflektion,ökar antalet granskare av ett lagförslag och antalet granskningstillfäl-len samt inför större eftertanke i beslutsfattandet.
Ett tvåkammarsystem blir meningsfullt endast om de båda kamrarna skiljer sig åt när det gäller valsätt och uppgift. I början av 1960-taletvar författningsutredningen inne på en modell med listvalsystem i sexstörre regioner. Därmed skulle det bli möjligt även för individer sominte passade att ge sig in i den politiska hetluften, men som ändå kun-de anses bli goda riksdagsledamöter, kunde beredas plats i riksdagen.
En sådan senat skulle kunna få som huvuduppgift att granska lag- förslag från demokratisk och konstitutionell synpunkt och eventuelltfå möjlighet att inlägga ett fördröjande veto. Ett sådant slags utbyggtkonstitutionsutskott, med direkt mandat från väljarna, kunde stärkariksdagens debatterande och granskande roll.
Riksdagen har ansvar för att det finns fungerande system för rättslig, Granskningsmakt
administrativ och ekonomisk granskning av hela den offentliga verk-samheten. Med beslutet om att inrätta en fristående riksrevision hargranskningsmakten i det politiska systemet skärpts i ett väsentligt av-seende. Men en oberoende, professionell revision är endast en del avgranskningsmakten. Riksdagens uppgift är att själv svara för den poli-tiska kontrollen att de fattade besluten leder till åsyftat resultat.
En del av riksdagens kontrollmakt utgörs av konstitutionsutskottets årliga granskning av regeringsärendenas handläggning och statsrådensämbetsutövning. Denna viktiga del av KU-granskningen har emeller-tid reducerats till ett tämligen ytligt partipolitiskt spel.
Fackutskotten har ansvar för att följa upp, utvärdera och granska utfallet av politiska beslut inom sina områden. Steget från ord tillhandling förefaller här vara osedvanligt långt. Riksdagen fyller härknappast sin granskande roll.
Riksdagen har också möjlighet att mer aktivt bidra till kunskapsun- Kunskapsbas
derlaget för den politiska beslutsprocessen. Riksdagens egna utred-ningar är ännu så länge fåtaliga. Inget hindrar riksdagen tillsätter egnautredningar och publicera dem som ROU, Riksdagens offentliga ut-redningar.
Riksdagen kunde också inrätta ett fristående utredningskontor med uppgift att förhandsgranska de samhällsekonomiska konsekvensernaav propositioner och motioner. En möjlig förebild är amerikanskaCongressional Budget Office, CBO.
Med EU-medlemskapet flyttades makten över viktiga politikområden Internationell roll
från riksdagen till unionens institutioner. Europeisering och globalise-ring innebär problem men erbjuder också lösningar för demokratin.
De nationella parlamenten kan hävda sitt inflytande om de ändrar sinaarbetsmetoder med hänsyn till de nya förutsättningarna.
Internationella frågor spelar redan en ökande roll i riksdagens ar- bete och det finns också förslag om att stärka riksdagens inflytande ieuropeiska frågor. Framför allt är tanken att fackutskotten skall blimer aktiva och att kammardebatterna skall ges en mer framskjutenroll. Dessa förslag är dock knappast tillräckliga.
Den svenska riksdagen har hittills nöjt sig med en passiv roll i Eu- ropasamarbetet. Mellanstatlighetens modell, med regeringarna i cent-rum, har varit den underförstådda förutsättningen. EU-nämnden redu-ceras till ett föga förpliktande samrådsorgan mellan statsråd och spe-cialintresserade riksdagsledamöter.
Riksdagen kan också spela en mer självständig roll på den europe- iska scenen. Europaparlamentets ledamöter från det egna landet kan,som i Nederländerna, inbjudas till vissa av parlamentets debatter.
____________________________________________ ____________________________________________ Bakgrundsmaterial och internationella jämförelser återfinns i Lars Davidssons litteraturöversikt Parla- Riksdagen har nyligen genomfört interna utred- mentets organisation, SNS författningsprojekt.
ningar om riksdagens arbetsformer när det gäller led- Se även Demokratirådets rapporter 1995 och 2001 ning, budgetprocess, revision och EU-frågor.
Regering och förvaltning
Regering och
Regeringens uppgifter blir allt tyngre, men dess politiska bas har blivit Starka regeringar
allt svagare. EU-medlemskapet har givit statsråden, särskilt statsmi-nistern, en större arbetsbörda. Dagens modell för styrning av förvalt-ningsmyndigheterna tilldelar regeringskansliet en central roll.
Men sedan tjugo år tillbaka har Sverige haft minoritetsregeringar.
Regeringspolitiken har blivit beroende av förhandlingar, kompromis-ser och mer eller mindre osäkert stöd från andra partier i riksdagen.
Ett typfall är regeringskrisen 1990, då en allians av vänsterpartiet ochde borgerliga partierna röstade bort den socialdemokratiska minori-tetsregeringen utan att kunna enas om någon alternativ regering.
Erfarenheterna från mellankrigstidens Europa visar att demokratins överlevnad kan hänga på det politiska systemets handlingskraft. Svagaregeringar och bristande förmåga att lösa befolkningens sociala pro-blem ledde till att många demokratiska system gick under. Tage Er-lander har vittnat om sin och andra ungas förtvivlan över politikernashandlingsförlamning och folkets förakt för politikerna. I Sverige räd-dades demokratin efter en politisk samverkan som lade grunden förstarka regeringar.
En politisk samarbetskultur kan ibland kompensera för problem med stor partisplittring. Men de politiska institutionernas utformninghar avgörande betydelse för att få till stånd starka regeringar. En om-läggning av valsystem i riktning mot majoritetsval skulle öka sanno-likheten för stabila majoritetsregeringar. Även inom ramen för det nu-varande valsystemet finns det institutionella förändringar som ocksåskulle ha effekter i denna riktning.
Positiv parlamen-
De svenska reglerna för regeringsbildning har visat sig ofta leda till uppkomsten av minoritetsregeringar. I Sverige finns inte kravet att re-geringen efter ett val måste godkännas av en majoritet i den nyvaldariksdagen. Sålunda kunde socialdemokraterna efter 1998 års val sittakvar trots en avsevärd valförlust.
Ett alternativ är att övergå till positiv parlamentarism genom att in- föra regeln att varje nyvald riksdag genom en förtroendeomröstningmåste godkänna regeringen. Syftet är att befrämja majoritetsregering-ar.
En möjlighet att stärka regeringens handlingskraft är att införa den Konstruktivt
tyska bestämmelsen om konstruktiv misstroendeförklaring. En riks- misstroendevotum
dagsmajoritet kan då inte fälla regeringen utan att presentera ett kon-kret regeringsalternativ.
____________________________________________ ____________________________________________ Tanken på konstruktivt misstroendeförklaring fram- En diskussion om starka regeringar återfinns också i fördes i Ekonomikommissionens rapport SOU Demokratirådets rapport 1996 och Ekonomirådets 1993:16 Nya villkor för ekonomi och politik.
Ansvarsfördelningen mellan regeringskansliet och de statliga förvalt- Ansvarsfördelning
ningsmyndigheterna behöver renodlas. Enligt konstitutionen kan re- regering –
geringen styra förvaltningen genom normgivningsmakt, finansmakt, myndigheter
Men åtskilliga av de regeringens beslut avser partsärenden och bi- drag. Inom vissa politiskt uppmärksammade områden har regeringenvalt att själv ta hand om verkställigheten. Men regeringskansliet sak-nar tillräckliga kunskaper och resurser för sådana beslut. Departe-menten lyder inte under samma regelverk och kontrollsystem somförvaltningsmyndigheterna. Risken för politisering är också uppenbar.
Regeringskansliet skall vara en strategisk ledning för statsförvaltning-en och inte dela ut bidragsmiljarder.
Den parlamentariska uppdrags- och ansvarskedjan förutsätter att re- En regering
geringen kan styra statsförvaltningen. Den konstitutionella demokratin bygger på normgivning och tydliga mål. Regeringskansliet saknar idag tillräcklig kapacitet och kompetens att ta emot och reagera på deninformation som kommer från myndigheterna.
Omläggningen av riksrevisionen kräver också förändringar inom regeringskansliet. Regeringen, särskilt finansdepartementet, behöveren effektiv internrevision och finanskontroll över den statliga förvalt-ningen.
Sverige har av historiska skäl en internationellt unik organisation av Självständiga
den centrala statsmakten. Departementen är relativt små och fungerar ämbetsverk
väsentligen som stabsorgan till regeringen, medan huvuddelen av denstatliga förvaltningen utgörs av organisatoriskt fristående myndighe-ter.
Denna modell med självständiga ämbetsverk har principiella för- delar, inte minst genom att skapa förutsättningar för en tydlig ansvars-fördelning och att göra det möjligt för regering och regeringskansli attkoncentrera sig på större frågor.
I praktiken kan emellertid rollfördelningen mellan departement och myndigheter avvika från modellen, med risk för misskötsel och inef-fektivitet. Regeringen kan försöka politisera ämbetsverken genom attutnämna chefer baserat på politiska hänsyn. För att systemet skallfungera gäller det därför att avpolitisera rekryteringen till chefstjäns-ter. Ett sätta att uppfylla grundlagens krav på förtjänst och skicklighetär att låta riksdagen fråga ut kandidaterna vid offentliga förhör därockså oberoende sakkunniga deltar.
Lokal självstyrelse
Sverige har en internationellt relativt unik tradition av lokal självsty- Medborgarnas
relse. Menigheten har genom århundraden på olika sätt deltagit i rätt- skipning och offentlig förvaltning. Läskunnighet och träning i folkrö-relsernas studiecirklar har förberett medborgarna på att ta samhällsan-svar. Undersökningar under senare år visar också att medborgarna bliralltmer kunniga och kritiska. Kommunalpolitiken har också blivitalltmer vital och självständig i förhållande till rikspolitiken. Olika lo-kala initiativ såsom byagrupper stärker självkänslan.
Men det finns också svårigheter. Många medborgare känner sig främmande för dagens politiska former. Lokala skandaler har ytterli-gare spätt på misstroendet mot politikerna. Klyftan mellan väljare ochvalda blir inte mindre av massmediernas fixering vid politiken somspel och drama. De lokala partierna har svårt att rekrytera nya med-lemmar. Ungdomarna är ofta starkt engagerade av dagens problem iSverige och världen, men de drar sig för att engagera sig i de traditio-nella politiska organisationerna.
Uppenbarligen finns det ett glapp mellan institutioner och medbor- gare. Mycket kan åstadkommas genom att ändra kommunernas orga-nisation och beslutsformer. Det pågår flera experiment med exempel-vis kommundelsnämnder, beställar-utförar-organisationer, brukar-medverkan, folkomröstningar och internet. Men det återstår en långprocess innan varje kommun funnit sin fungerande modell för hurgårdagens tradition av lokal självförvaltning skall kunna översättas tillmorgondagens krav på medborgarstyrelse, rättssäkerhet och hand-lingskraft.
Sökandet efter en standardmodell är förgäves. Kommunerna är oli- ka. Den kommunala självstyrelsen måste därför har så vida ramar attvarje kommun kan finna sina egen modell för lokal demokrati.
Det räcker inte heller att bara ändra organisationen. Demokratin står Yttre och inre
självstyrelse
och faller med sina medborgare. Under välfärdssystemens uppbygg-nadsskede vande sig invånarna vid en inskränkt roll som servicekon-sument. Kommunmedlemmen reducerades till en kund och klient, varsenda uppgift blev att ställa krav och stå i kö. Demokratin innebär docknågonting mycket mer. Medborgarskapet bygger på en förening avrättigheter och skyldigheter, av frihet och ansvar.
Lokal demokrati fordrar en förening av yttre och inre självstyrelse.
Den yttre självstyrelsen innebär att staten medger att kommunerna åt-njuter en i förväg definierad sfär av frihet. Den inre självstyrelsen in-nebär att de enskilda medborgarna har reella möjligheter att påverkabesluten och att utkräva ansvar av de styrande.
____________________________________________ ____________________________________________ Lokal demokrati analyseras ibland annat Demokratirå- Ekonomirådets rapport 2000 innehåller ett antal dets rapport 1997. Medborgarnas engagemang doku- förslag med syftet att förbättra medborgarnas möjlig- menteras av Demokratirådet 1998. Demokratirådet har heter till lokalt ansvarsutkrävande.
utvecklat sina förslag i flera debattartiklar.
Politikerplikt och medborgarpaneler analyseras av Jan Teorell i rapporter för SNS författningsprojekt.
En väg mot stärkt politiskt ansvarsutkrävande är att införa kommunal Politiskt
parlamentarism, dvs. att majoriteten i fullmäktige tillsätter styrelse och ansvarsutkrävande
politiska förvaltningschefer. En alternativ väg är en borgmästarmo- i kommunerna
dell, dvs. en direktvald högsta förvaltningschef. Det senare alternativettydliggör också ansvarsfördelningen mellan den politiska ledningenoch förvaltningen.
Medborgarkontrakt bör specificera kommunernas åtagande gentemot Medborgarkontrakt
kommuninvånarna och vara så tydliga att de kan ligga till grund förrättsligt ansvarsutkrävande.
Medborgarpaneler har prövats i mindre skala i några länder. Genom Medborgarpaneler
sådana grupper bestående av ett tvärsnitt av befolkningen får medbor-gare tillfälle att yttra sig i små lokala och stora nationella frågor. Med-borgarpaneler understryker att den demokratiska processen innebär attunder kritisk debatt självständigt pröva argument och motargument.
Politikerna skall inte tvingas följa opinionen, men de får åtminstonetillfälle att bemöta argument och motargument.
Dagens möjligheter till lokala folkinitiativ är alltför begränsade. Be- slutande lokala folkomröstningar kan ges en mer framskjuten roll. Om folkomröstningar
beslut om kommunalskatter verkligen skall vila på medborgarnassamtycke bör folkomröstningar vara obligatoriska och beslutande vidändringar av den kommunala utdebiteringen.
Den kommunala debatten hämmas av svag mediebevakning och lo- kala pressmonopol. Den nya informationstekniken erbjuder nya möj- kommunal
ligheter, till exempel att ta emot medborgarnas synpunkter på kom- munala angelägenheter och via kommunernas hemsidor låta sådanasynpunkter bli tillgängliga för alla kommuninvånare. Den ger ocksåmedborgarna stora möjligheter att informera varandra om kvalitetenpå barndaghem, skolor, eller ålderdomshem. Kommunernas webbplat-ser kan också ge större plats åt lokal opinionsbildning. Den lokalapartipressen skulle kunna få en pånyttfödelse på nätet.
Politikerplikt är ett sätt att förverkliga idén om medborgarstyrelse.
Politikerplikt
Klyftan mellan medborgare och politiker beror inte bara på brister idet politiska systemet utan även på brister i medborgarnas krav ochförväntningar på politiken. Förtroendeposter behöver inte alltid fyllasav partipolitiker, utan av medborgare som väljs genom lottning.
Lotten är egentligen den ursprungliga, grekiska formen för politisk representation. Det amerikanska jurysystemet fungerar efter dessaprinciper. Medborgarna skulle i så fall kunna få mer realistiska för-väntningar på politiken, och dessutom ha bättre kontakt med de poli-tiskt engagerade.
Granskningsmakt
All maktutövning riskerar att urarta. ”För att makten inte skall kunnamissbrukas, ligger det i sakens natur att makt måste hejda makt”, somMontesquieu formulerat en av konstitutionalismens huvudidéer.
Som en röd tråd genom politiska teorier och författningskonstruk- tioner löper tanken att man genom att dela upp makt och inrätta mot-makter skall kunna balansera och kontrollera makten.
Behovet av metoder för granskning och kontroll ökar snarare än minskar. Många moderna metoder för organisering av komplexa sy-stem förutsätter att hierarkisk detaljstyrning ersätts av autonoma in-stitutioner som regleras av intern och ömsesidig kontroll.
Sverige har av historiska skäl haft en relativt svagt utvecklad granskningsmakt. Under senare år har behovet granskande institutio-ner hamnat i fokus för den offentliga debatten. Beslutet att omorgani-sera den statliga revisionen genom att inrätta en riksrevision är ettviktig steg på vägen mot en bättre organiserad granskningsmakt.
Trots den kommunala sektorns ekonomiska betydelse är den kommu- Kommunal
revision
nala revisionen inte lika utvecklad som den statliga. Medborgarnasmöjligheter att bedöma sin kommun förutsätter en kommunal revisionsom uppfyller professionella krav på självständighet och kompetens.
Om inte kommunerna själva tar initiativet blir det statens uppgift att inrätta ett nationellt kommunrevisionsverk med uppgift att överva-ka kommunernas egen revision och att ansvara för effektivitetsrevi-sionen av den kommunala verksamheten. Syftet är att göra revisionentill ett effektivt instrument för att påvisa ineffektivitet och genom jäm-förelser stimulera kostnadsmedvetandet.
Förvaltningsdomstolarna i Sverige är paradoxalt nog både för svaga Tydligare
definierad
och för starka. Svenska domstolar var länge förhindrade att utöva domstolsmakt
rättslig kontroll av regeringsbeslut. Sett i ett europeiskt perspektiv hardetta givit domstolarna en onormalt svag ställning i det offentliga li-vet. Däremot har svenska förvaltningsdomstolar en befogenhet somderas europeiska motsvarigheter saknar. I Sverige bedöms överkla-ganden i förvaltningsärenden som huvudregel inte endast med hänsyntill beslutens laglighet utan också deras lämplighet. Svenska domstolarhar makt att inte endast upphäva ett beslut utan också att ändra inne-hållet.
Domstolarna bör koncentrera sig till laglighetsprövning, dvs. att avgöra om myndigheternas beslut strider mot någon rättsregel. Dennakontroll ger domstolarna en viktig men ändå avgränsad roll. Lämplig-hetsfrågor avgörs där de bäst hör hemma i ett demokratiskt samhälle:hos politiskt och professionellt ansvariga organ, inte i självständigadomstolar.
Under förutsättning att Sverige får en normerande grundlag uppkom- Författnings-
mer frågan om vem som skall tolka grundlagens innebörd. Frågan om förhållandet mellan juridik och politik ställs här på sin spets. Det ärdemokratipolitikens uppgift att finna de institutioner som bäst för-verkligar såväl folksuveränitetsprincipen som rättsstatens krav.
Demokratin kan hotas av alltför svaga domstolar; rättssäkerheten kan bli lidande. Demokratin kan också hotas av alltför starka domsto-lar; de allmänna valens ansvarsmekanism riskerar att urholkas.
En författningsdomstol är ett principiellt intressant försök att lösa problemet att förena demokratins folkvalda lagstiftare med rättsstatenskrav på oberoende domare. Modellen med en särskild författnings-domstol prövades först i Österrike efter första världskriget och haderättsteoretikern Hans Kelsen som upphovsman. Enligt Kelsen byggeren författningsdomstol på två förutsättningar. Det ena gäller domsto-lens ledamöter. De skall visserligen arbeta självständigt, men de till-sätts av parlamentets folkvalda ledamöter. Det andra villkoret är attförfattningen inte får innehålla vagt formulerade principer; sådanaskulle ge domstolen tillfälle att driva en normativ linje i strid med denpolitiska majoriteten.
En svensk författningsdomstol skulle lösa flera av de problem som i dag är förknippade med bristerna i fråga om konstitutionell kontroll.
Lagprövningsrätten är numera inskriven i den svenska regerings- formen, men användningen inskränks av regeln att domstolar ochmyndigheter endast får bortse från grundlagsstridiga beslut av rege-ring och riksdag om felet är uppenbart. Det finns i dag förslag om attavskaffa detta uppenbarhetskrav. Men att ge varje myndighet ochdomstol makt att bortse från riksdagsbeslut är problematiskt från de-mokratisynpunkt. En förstärkt lagprövningsrätt borde därför anförtrosett speciellt organ, en författningsdomstol.
Enligt en europeisk konvention skall lokala självstyrelseorgan få sina rättigheter prövade av ett oberoende judiciellt organ. En författ-ningsdomstol vore en lämplig instans för att lösa flernivådemokratinsbefogenhetskonflikter.
En svensk författningsdomstol skulle också kunna formulera och upprätthålla svenska konstitutionella traditioner i händelse av konfliktmed den europeiska gemenskapsrätten.
Som i fallet med den tyska författningsdomstolen skulle enskilda individer kunna framföra sina författningsbesvär. En författningsdom-stol skulle från medborgarsynpunkt vara mer effektiv än dagens JO-ämbete.
En författningsdomstol skulle också vara lämpad för att pröva kla- gomål över valproceduren. Eftersom den nuvarande valprövnings-nämnden domineras av företrädare för riksdagspartierna kan dessopartiskhet ifrågasättas. Förtroendet för den representativa processentalar för en ändring.
____________________________________________ ____________________________________________ Sverige svaga granskningsmakt diskuteras i flera av Förslag om kommunal revision och domstolsreformer Demokratirådets rapporter. Särskilt 1999 års rapport återfinns i Ekonomirådets rapport 2000.
Demokratipolitik i dag
Författningspolitik har sina givna begränsningar. Goda beslut kräverockså framsynt ledarskap och folkligt stöd. Men ändringar i de poli-tiska institutionerna kan förstärka folkstyrelsen och är ibland nödvän-diga för att det politiska systemet skall fungera tillfredsställande. Depolitiska institutionernas utformning har stor indirekt betydelse församhällsutvecklingen.
Behovet av långsiktiga reformer av det politiska systemet är i dag särskilt stort. Problemen när det gäller debatt, delaktighet, rättigheter,maktdelning, handlingsförlamning och föråldrade styrelseformer på-kallar en omprövning av invanda föreställningar.
I svensk debatt sammanblandas ofta begrepp som stat, samhälle, poli- Gränsdragning
tik och offentlig sektor. En utveckling i riktning mot tydligare makt- mellan offentligt
och privat
delning framtvingar en diskussion om det offentliga uppdragets inne-börd.
Gränsdragningen mellan offentligt och privat följer sällan enkla scheman och kan inte avgöras en gång för alla. Framtidens välfärds-samhälle lär förverkligas genom olika slags kombinationer av offent-ligt och privat i fråga om initiativ, finansiering och produktion. Detviktiga från demokratisynpunkt är att uppgiftsfördelningen är klar förden enskilde medborgaren och att den uppfyller rättsstatens krav påinsyn, granskning och ansvar.
Det går heller inte att sätta likhetstecken mellan stat och politik.
Politik, i betydelsen kollektivt handlande med syfte att påverka värde-fördelningen i samhället, har också sin plats inom den privata sektorn.
Det civila samhällets frivilliga organisering, politisk konsumtion ochföretagens samhällsansvar utgör allt viktigare delar av det politiska li-vet.
Lika lite råder det någon identitet mellan stat och offentlig sektor.
Maktdelningen inom den offentliga sektorn tilldelar lokala självstyrel-seorgan en egen maktsfär. Den europeiska integrationen aktualiseraren tydligare uppgiftsfördelning mellan EU och medlemsstaterna.
Även med fortsatt offentlig medverkan inom stora delar av välfärds- Personligt
politiken vidgas utrymmet för individuell valfrihet. Utvecklingen går därmed i riktning mot ökat personligt ansvar.
Medborgarens ansvar sträcker sig dessutom längre än till individu- ella rättigheter. Medborgarskapet omfattar också skyldigheter, inteminst för det demokratiska systemets fortlevnad. Diskussionerna kringtolerans, valdeltagande och politikerplikt speglar intresset för fråganom den enskildes individens förpliktelser.
____________________________________________ ____________________________________________ Om gränsdragningen mellan offentligt och privat, se Globalisering och europeisering är ämnet för Demo- Välfärdspolitiska rådets rapport 2000. Om individuell kratirådets rapport 2001. Se även SNS-projektet De- valfrihet, se Ekonomirådets rapport 2000.
Internationaliseringen innebär problem för demokratin, men erbjuder Demokrati
också lösningar för demokratin. Globalisering och europeisering inne- i global och euro-
bär att förutsättningarna för politiskt beslutsfattande förändras på ett peisk skala
dramatiskt sätt. En huvuduppgift för dagens demokratipolitik är attskapa mellanstatliga och överstatliga institutioner som uppfyller kra-ven på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft.
Demokratiseringsprocessen är ett historiskt faktum. Demokratin hör framtiden till, men morgondagens demokrati kommer med all sanno- arbetsformer
likhet att se väsentligt annorlunda ut. Demokratin söker sig nya arbets-former.
Internationaliseringen förändrar förutsättningarna för nationalstaten som beslutsarena. Individualiseringen innebär att människor blir mersjälvständiga och mindre auktoritetsbundna. Uppfattningarna om detgoda livet betonar inte bara materiell trygghet utan också frihet, själv-förverkligande och andra immateriella värden. Kunskaper och kom-petens blir allt viktigare i arbetslivet. Informationstekniken leder tillnya sätt att kommunicera och organisera.
Mångfald och olikhet utmanar etablerade kulturer och invanda tän- kesätt. Kraven på jämställdhet gör sig gällande inom alla samhällsom-råden. Ekologiska krav på en hållbar utveckling sätter nya ramar förpolitik och ekonomi.
Politikerrollen omdefinieras. Den politiska styrelsekonsten får nya former i takt med att direkt kontroll ersätts av indirekt styrning. Avgö-rande blir förmågan att formulera och förmedla visioner och tydligavärderingar. Det politiska språket, det uppriktiga och resonerande till-talet, får avgörande betydelse.
Det demokratiska styrelsesättet bygger på en inneboende förmåga till Demokratipolitisk
kritisk debatt och självförnyelse. En oro för demokratins framtid är därför ett demokratiskt hälsotecken. Den svenska folkstyrelsens histo-riska rötter ger demokratiska värderingar en djup förankring, mensvensk demokratidebatt har också flera svagheter.
Bristen på kontinuitet är påfallande. Hastigt uppflammande debat- ter kring enskildheter i det politiska systemet gör att helhetsperspekti-vet går förlorat.
Den internationella utblicken är vanligen frånvarande. Andra län- ders erfarenheter noteras med på sin höjd förstrött, många gångernedlåtande intresse.
Sverige har beskrivits som ett konstitutionellt underutvecklat land.
Den konstitutionella debatten lider brist på medvetenhet om det egnalandets historiska traditioner. Den europeiska integrationen tvingar ossnu att ta ställning till den konstitutionella demokratins problem.
Riksdagen framstår som passiv i demokratidebatten. Initiativet lig- ger hos regeringen, som genom utredningar och propositioner sätterden demokratipolitiska dagordningen. Men det är inte självklart attdenna arbetsfördelning är den rimliga när det gäller folkstyrelsensgrundfrågor. Riksdagen skulle kunna ta ett mycket mer aktivt ansvarför en långsiktig demokratipolitik grundad på en solid kunskapsbas.
Dokumentation
Samhällskonsten, Olof Petersson, 1999.
Sveriges konstitutionella urkunder, 1999
författningsprojekt
Sveriges författning efter EU-anslutningen, Karl-Göran Algotsson,
Europas författning, 2000.
Vägar förbi och igenom partier, Dag Anckar, Lauri Karvonen och
Äganderätt och demokrati, Karl-Göran Algotsson. Utk. 2001.
Att förbättra grundlagen: svensk grundlag i ett ’public choice’-
perspektiv, Roger C. Congleton. Utk. 2001.
Valsystem, Carsten Anckar. Utk. 2001.
Demokrati som dialog, Bo Rothstein, Peter Esaiasson, Jörgen Her-
mansson, Michele Micheletti, Olof Petersson. 1995.
Demokratiråd
Demokrati och ledarskap, Olof Petersson, Jörgen Hermansson, Mi-
chele Micheletti, Anders Westholm. 1996.
Demokrati över gränser. Olof Petersson, Jörgen Hermansson, Mi-
chele Micheletti, Anders Westholm. 1997.
Demokrati och medborgarskap, Olof Petersson, Jörgen Hermans-
son, Michele Micheletti, Jan Teorell, Anders Westholm. 1998.
Demokrati på svenskt vis, Olof Petersson, Klaus von Beyme, Lauri
Karvonen, Birgitta Nedelmann, Eivind Smith. 1999.
Demokrati utan partier? Olof Petersson, Gudmund Hernes, Sören
Holmberg, Lise Togeby, Lena Wängnerud. 2000.
Demokrati utan utland, Olof Petersson, Karl Magnus Johansson, Ul-
rika Mörth, Daniel Tarschys. Utk. 2001.
Politisk makt med oklart ansvar, Assar Lindbeck, Per Molander,
Torsten Persson, Olof Petersson, Birgitta Swedenborg. 2000.
Ekonomiråd

Source: http://www.ub.uni-kiel.de/extras2/pdf/Demokratipolitik.pdf